Sytuacja samorządów rok po wyborach parlamentarnych. Fundacja Batorego opublikowała raport

Indeks Samorządności to narzędzie opracowane przez Fundację Batorego, które pozwala na pomiar autonomii lokalnej w Polsce. Składają się na niego komponenty uwzględniające autonomię zadaniową i finansową oraz siłę polityczną i ustrojową gmin i miast na prawach powiatu.

Opublikowana w zeszłym roku pierwsza edycja raportu analizowała autonomię samorządów od 2014 do 2023 r. i wykazała dwudziestoprocentowy spadek autonomii lokalnej w czasie poprzedniego rządu. Rok po wyborach parlamentarnych autorzy chcieli sprawdzić, jak wybór nowych władz wpłynął na samodzielność samorządów.

„Wydawało się, że nowy, ukonstytuowany pod koniec 2023 roku parlament jest znacznie przychylniejszy decentralizacji niż poprzedni. Nasze badanie wykazało jednak, że w warstwie regulacji prawnych nie poczyniono zmian” – napisali autorzy dodając, że poprawa wartości indeksu wynika głównie z poważniejszego traktowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Autonomia w realizacji zadań bez istotnych zmian

W zakresie autonomii zadaniowej ubiegły rok nie przyniósł istotnych zmian dla polskich samorządów. Zdaniem autorów z jednej strony wskazuje to na zatrzymanie trendu recentralizacyjnego, a z drugiej widać, że nowa władza nie poczyniła w pierwszym roku funkcjonowania systemowych zmian wzmacniających autonomię gmin i miast na prawach powiatu.

Zmian nie odnotowano m.in. w edukacji podstawowej i przedszkolnej. Według raportu szkolnictwo nadal boryka się z szerokimi uprawnieniami nadzorczymi kuratorów oświaty, a zmiany dokonane przez nową władzę były jedynie personalne, a nie systemowe. Pozytywnie oceniono opiekę nad dziećmi do lat 3 – tutaj indeks autonomii był na maksymalnym poziomie.

W raporcie pozytywnie oceniono też transport publiczny i gospodarkę odpadami. Negatywną ocenę otrzymał natomiast obszar ochrony zdrowia. Autorzy przypomnieli, że od 2021 roku większe inwestycje podmiotów leczniczych kontrolowanych przez samorządy muszą uzyskać pozytywną opinię wojewody lub ministra na temat swojej celowości, a możliwości finansowe NFZ pozostają na poziomie, który nie pozwala na optymalne dla wspólnot lokalnych i regionalnych kontraktowanie świadczeń leczniczych. Doceniono fakt, że rząd próbuje finansowo odciążać samorządy w obszarach wymagających względnie niskich nakładów, jednak przypomniano przy tym o wciąż nieuzgodnionej reformie szpitali powiatowych.

W kwestii ładu przestrzennego zwrócono uwagę na zapisy znowelizowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

„Gminy wzmocniły formalną autonomię w zakresie planowania przestrzennego (co odnotowaliśmy zmianą indeksu w 2023 roku), choć trudno uznać, by wzmocniły swoją zdolność do długofalowego zarządzania przestrzenią” – czytamy w raporcie.

Kwestie bezpieczeństwa publicznego, pomocy społecznej i kultury nie uległy zmianom.

Dalszy spadek potencjału finansowego

Pomiar potencjału finansowego koncentrował się przede wszystkim na zdolności samorządów do podejmowania samodzielnych decyzji dotyczących realizowanej polityki. 

Według raportu w ubiegłym roku obniżył się wskaźnik pokazujący finansowy potencjał samorządów. Malejącej roli dochodów własnych towarzyszył lekki wzrost samodzielności wydatkowej, głównie dzięki większym dochodom z PIT i wprowadzeniu części subwencji rozwojowej.

Wciąż są problemy z pieniędzmi na bieżące funkcjonowanie – aż 183 gminy i 15 miast wykazały deficyt operacyjny. Spada faktyczna zdolność zadłużania się samorządów. Ogółem gminy miały nadwyżkę operacyjną brutto w wysokości 13,2 mld zł (netto 8,4 mld), zaś miasta – 5,9 mld zł (netto 1,8 mld).

„Rok 2024 był kolejnym, w którym udział JST w całości wydatków publicznych utrzymywał się poniżej 30 proc. i miał tendencję spadkową. Potwierdza to malejącą rangę samorządów w realizacji zadań publicznych” – powiedziała Agnieszka Kopańska, jedna z autorek Indeksu samorządności.

Niewielka poprawa siły politycznej samorządu

Zdaniem autorów raportu ubiegły rok przyniósł „małą poprawę” wskaźnika pokazującego siłę polityczną samorządu, a wskaźnik powrócił do poziomu z 2022 r.

„Trudno jednak ten wynik uznać za satysfakcjonujący. Pewna poprawa jest efektem legislacyjnego uspokojenia w pierwszym roku nowej kadencji parlamentu” – czytamy w raporcie.

Autorzy zwrócili uwagę, że projektów ustaw dotyczących samorządów było mniej niż w poprzedniej kadencji. Zmniejszyła się też liczba ustaw uchwalonych z przedłożenia poselskiego, czyli z pominięciem konsultacji z samorządami na KWRiST, a brak konsultacji był rekompensowany przesłaniem projektów do zaopiniowania przez organizacje samorządowe. Zmniejszyła się też ilość projektów rządowych przeforsowanych pomimo negatywnej opinii strony samorządowej.

„Dzięki generalnemu uspokojeniu procesu legislacyjnego i zerwaniu z praktyką ekspresowego procedowania ustaw organizacje te miały odpowiednią ilość czasu na wypracowanie swoich stanowisk” – czytamy w raporcie.

Mimo to w zmienionym w lipcu Regulaminie Sejmu posłowie nie wzmocnili pozycji JST w procesie ustawodawczym, nie wprowadzając m.in. obowiązku kompleksowej oceny każdej ustawy na sytuację samorządów.

W raporcie zwrócono też uwagę na charakter programów dotacyjnych. W szczególności omówiono Program Inwestycji Strategicznych, który, zdaniem autorów „jest oparty na uznaniowości i wypłacie środków dopiero po zakończeniu inwestycji, co ogranicza dostęp do środków mniejszym wykonawcom i firmom lokalnym”. 

„Dla wielu z nich brak płynności oznacza konieczność sięgania po kredyty, a wyższe koszty finansowania są przerzucane na samorządy” – napisali autorzy dodając, że samorządy wielokrotnie zgłaszały potrzebę zmiany modelu finansowania, jednak ich prośby nie zostały uwzględnione.

Wymiana wojewodów bez wpływu na nadzór nad JST

W raporcie sprawdzono też, jak zmiana wojewodów wpłynęła na poprawę rządowego nadzoru nad JST. Podkreślono, że zmiana wojewodów nie miała wpływu na ten wskaźnik. 

W porównaniu do 2023 roku o 15 proc. wzrosła liczba skarg samorządów na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, a odsetek rozstrzygnięć uchylanych przez sądy pozostał na poziomie ponad 30 proc.

Nierozwiązane pozostały kwestie kontroli konstytucyjności prawa dotyczącego samorządów. 

„Bezpieczeństwo prawne samorządów nie zostanie przywrócone, dopóki sytuacja w Trybunale Konstytucyjnym oraz status tzw. neosędziów nie zostaną uporządkowane” – podkreślił Dawid Sześciło, współautor Indeksu samorządności.

mc/